O Poder Legislativo
O PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
1. COMPOSIÇÃO
Diferentemente do que ocorre com a União e os Estados, o Governo Municipal se compõe de apenas dois Poderes: o Poder Executivo, representado pelo Prefeito, e o Poder Legislativo, representado pela Câmara dos Vereadores. O Município não possui Poder Judiciário.
Câmara e Prefeitura são Poderes. Poderes e não apenas órgãos. Está hoje totalmente superada a tese segundo a qual o Município não possuía Poderes, mas órgão legislativo e órgão executivo. Tal tese, que chegou a influenciar a feitura de muitas leis orgânicas de Municípios, foi repelida e, já agora, não encontra adeptos entre os bons doutrinadores, nem guarida entre os estudiosos do assunto.
Como Poderes, são independentes e devem atuar harmonicamente. O disposto no art. 2º da Constituição do Brasil tem aplicabilidade aqui: são Poderes do Município, independentes e harmônicos, o Legislativo e o Executivo, ou seja, a Câmara dos Vereadores e a Prefeitura.
A Constituição veda que um Poder delegue ao outro suas atribuições, bem como que alguém, investido na função de um deles, exerça funções do outro, com exceção apenas daquilo que ela própria determina.
Como órgãos independentes, não está a Câmara subordinada à Prefeitura nem está esta subordinada aquela. Não há qualquer dependência ao Prefeito. O Prefeito não está subordinado à Câmara. Ambos estão subordinados à lei.
A Câmara é composta de treze Vereadores, cujo número será, no máximo, de vinte e um, guardando-se proporcionalidade com a população do Município. Respeitando isso, compete à Lei Orgânica Municipal, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, estabelecer o número de Vereadores.
A Constituição Federal estabelece o número mínimo de nove Vereadores e o máximo de vinte e um vereadores nos Municípios de até um milhão de habitantes. O estabelecimento de números ímpares facilita o desempate, nas votações do Plenário.
O Plenário é o órgão deliberativo da Câmara. Composto exclusivamente de Vereadores, o Plenário tudo decide: vota leis, toma decisões internas ou de repercussão externa em matérias de sua competência, dispõe sobre sua organização, polícia e provimento dos cargos de seus serviços, elabora seu regimento interno, elege a Mesa da Câmara e o seu Presidente, enfim o Plenário é o órgão deliberativo por excelência, o órgão máximo da Câmara.
Compõe-se o Plenário de todos os Vereadores, membros naturais e únicos dele.
2. OS VEREADORES
Os Vereadores são agentes públicos, da categoria dos agentes políticos, eleitos pelo voto direto e secreto, em eleição realizada simultaneamente em todo o país.
O Vereador não e servidor público pelo fato da vereança. Não é funcionário nem empregado. Não mantém, só pelo fato de ser vereador, relação de emprego com o Município.
O Vereador é agente político, sujeito a normas especiais no desempenho de suas funções, distintas das normas aplicáveis ao funcionário público (estatuto) e aos trabalhadores (direito do trabalho).
Além das normas previstas na Constituição, ao Vereador aplicam-se, entre outras, as determinações da Lei Orgânica Municipal e do Decreto-lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967, que estabelece os casos de perda do mandato, seja por deliberação do Plenário da própria Câmara (cassação), seja por declaração do seu Presidente (extinção).
Observe-se que, havendo compatibilidade, o Vereador exercerá a vereança e, ao mesmo tempo, a outra função pública, como servidor. Nesta hipótese, poderemos dizer que é servidor público e Vereador ao mesmo tempo, mas não é servidor pelo fato de estar investido no mandato eletivo e, sim, em cargo, emprego ou função pública distinta, mediante vínculo funcional ou contratual.
O Vereador é, pois, um agente político e, como tal, a ele não se aplicam as normas do estatuto dos funcionários públicos municipais nem as regras pertinentes ao direito do trabalho, por não ser funcionário ou empregado do Município.
As prerrogativas dos Vereadores, seus direitos e vantagens, bem como suas obrigações, encontram-se algumas na Constituição do Brasil, outras na Constituição do Estado, na Lei Orgânica do Município e, ainda, em resoluções da própria Câmara, como é exemplo o regimento interno.
Os Vereadores são invioláveis no exercício do mandato, por suas opiniões, palavras e votos, salvo no caso de crime contra a honra.
3. FUNÇÕES DA CÂMARA
A função primordial da Câmara é a função legislativa, ou seja, aquela pertinente à feitura de leis. Dai intitular-se a Câmara de Poder Legislativo. Através dessa função, a Câmara dita normas à Administração Municipal e estabelece regras a serem respeitadas pelos munícipes. É função de legislar, também chamada função normativa.
A função legislativa consiste, em linhas gerais, em votar leis sobre assuntos da competência municipal, não podendo legislar sobre matérias da competência privativa da União ou do Estado-membro. Uma lei municipal sobre direito civil ou penal, por exemplo, nenhum valor jurídico teria, seria inconstitucional e, por isso mesmo, nula de pleno direito, por dispor sobre assunto constitucionalmente reservado à lei federal.
Simultaneamente à função legislativa, a Câmara exerce ainda as de fiscalização e controle dos atos do Executivo, além de praticar atos de sua administração interna.
A fiscalização financeira e orçamentária do Município é exercida mediante controle externo da Câmara Municipal, cabendo-lhe julgar as contas do Prefeito, os atos de sua administração, com a faculdade de cassar-lhe o mandato, por infrações político-administrativas.
A função administrativa da Câmara é restrita à sua organização interna - constituição da Mesa e das comissões, elaboração de seu regimento interno e organização e administração dos serviços de sua secretaria.
4. MATÉRIA REGIMENTAL
À Câmara Municipal compete elaborar seu regimento interno, dispor sobre sua organização, polícia e provimento de cargos de seus serviços. O Estado nenhuma competência possui sobre tal matéria.
Matéria regimental é matéria de competência da própria Câmara. Assim, toda e qualquer matéria regimental deve ser deixada à competência da Câmara, por respeito ora ao princípio constitucional da autonomia dos Municípios, ora ao principio da independência dos Poderes. A Câmara, por sua vez, estará presa às determinações que a Lei Orgânica Municipal e a Constituição do Brasil prescrevem a respeito.
A Câmara Municipal compete elaborar seu regimento interno, dispondo nele, entre outras coisas, sobre sua organização. O legislador federal ou estadual não lhe pode usurpar essa competência, tampouco poderá impor-lhe regras sobre esse assunto.
A Câmara, em decorrência de determinação constitucional, teria de observar, entre outras, as seguintes normas regimentais:
5. IMPEDIMENTOS
Impedimentos e incompatibilidades são a mesma coisa: representam restrições impostas ao Vereador. São proibições ao exercício de determinadas funções ou a prática de determinados atos.
O inciso IX do art. 29 da Constituição do Brasil estabelece que o Vereador está sujeito a incompatibilidade e proibições similares ao dos membros do Congresso Nacional.É vedado ao Vereador, no âmbito da administração publica direta ou indireta municipal, aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis ad nutum.
6. ATRIBUIÇÕES DA CÂMARA
As atribuições da Câmara são as previstas no artigo 9º e 10 da Lei Orgânica Municipal.
7. COMISSÕES
As Comissões são órgãos constituídos dos próprios membros da Câmara, com funções específicas de estudos de determinados assuntos, em caráter permanente ou transitório.
As Comissões não legislam, nem administram; apenas estudam, investigam e apresentam ao Plenário conclusões ou sugestões, em forma de parecer.
As Comissões podem ser Permanentes, Especiais e Especiais de Inquérito.
As Permanentes são aquelas instituídas em regimento, como órgãos internos e especializados em determinadas matérias, visando ao estudo e à orientação das proposições que devem ser objeto de discussão e votação em Plenário.
O número de Comissões Permanentes é matéria regimental de cada Câmara, variando de acordo com as necessidades do Município.
De modo geral, as Câmaras não prescindem das Comissões de Finanças, Fiscalização Financeira ou Tomada de Contas, de Justiça e de Obras, uma vez que tais assuntos são os que tramitam com mais freqüência no Legislativo.
Já as Comissões Especiais são constituídas para fins determinados, por proposta da Mesa ou a requerimento dos Vereadores, de acordo com o quorum regimental.
Para a criação de uma Comissão Especial, dever-se-á indicar o objetivo, a forma de procedimento, o tempo de duração do trabalho e as condições de desempenho de sua atribuição.
As Comissões Especiais são de três tipos: de Estudo, de Investigação e de Representação Social.
As Comissões Especiais de Estudos têm como atribuição o levantamento técnico sobre assuntos de Interesse local, tais como serviços novos a serem instalados no Município, obras de grande vulto que mereçam regulamentação legal, matéria que demande conhecimento específico e exija processo especial de planejamento. Esse tipo de Comissão Especial poderá contar com a participação de elementos não Vereadores, mas somente em caráter de assessoramento.
As Comissões de investigação ou de Inquérito têm por finalidade apurar irregularidades administrativas tanto do Executivo, como do próprio Legislativo.
A investigação legislativa é um princípio de moralidade politíco-administrativa. Sua pratica se torna indispensável, devendo ser exercida pela Câmara, principalmente na fiscalização e no controle atos de administrativos de responsabilidade do Prefeito, bem como no proceder dos Vereadores.
A Câmara exerce o poder de fiscalização e controle administrativo, quando estabelece normas gerais para a atuação do Executivo; quando vota os meios financeiros e impõe sua aplicação; quando dispõe sobre autorizações especiais, por meio de atos que representem ônus para os cofres municipais; quando acompanha o andamento dos negócios públicos, através de informações ou do comparecimento do Prefeito à Câmara; e, especialmente, quando toma as contas do Chefe do Executivo.
A Câmara pode investigar, por suas Comissões de Inquérito, as irregularidades atribuídas ao Prefeito ou aos Vereadores, recomendando a sanção cabível.
Para isso, a Comissão tem o poder de examinar todos os documentos municipais que julgar conveniente, ouvir testemunhas e solicitar, por intermédio do Presidente da Câmara, todas as informações necessárias.
As Comissões de Representação Social, ou simplesmente Comissões de Representação, são aquelas formadas com a finalidade de representar a Câmara em atos solenes, festivos ou de cortesia.
Tais Comissões representam socialmente a edilidade, apenas socialmente, visto que a representação jurídica pertence ao Presidente.
Quando a Comissão tem de representar a Câmara fora do Município, com encargos de maior responsabilidade e ônus para a municipalidade, sua constituição é feita por resolução do Plenário, com especificação dos poderes de que fica investida para a missão que lhe é atribuída.
Deve-se ressaltar que, na eleição das Comissões Permanentes, na nomeação das Comissões Especiais, se procura assegurar, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos políticos representados na Casa.
8. FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
A autonomia que a Constituição conferiu aos Municípios, permitindo-lhes a livre aplicação de suas receitas, não prejudica a obrigatoriedade de prestar contas, nos prazos fixados em lei.
Por sua vez, a Constituição submete os Municípios à fiscalização financeira e orçamentária, mediante controle interno e externo, consoante determina o art. 31 da Constituição Federal , abaixo transcrito:
"Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxilio do Tribunal de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
§4º - É vedada a criação de Tribunais , Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.”
O governo municipal, como já foi dito, é exercido pelo Prefeito e pela Câmara de Vereadores, aquele com atribuições executivas e esta com funções legislativa e de fiscalização e controle dos atos do Executivo. É a Câmara, pois, o órgão legislativo do Município. Não apenas isso. Exerce, igualmente, a função de fiscalizar e controlar o acompanhamento político-administrativo do Prefeito.
Uma das grandes atribuições da Câmara é, pois, a tomada de contas do Prefeito. Nisso se inclui a fiscalização financeira e orçamentária do Município, cujo controle externo a Constituição Federal atribui expressamente à Câmara de Vereadores, posto com auxílio do Tribunal de Contas do Estado ou órgão estadual a que for atribuída essa incumbência.
No exercício dessa competência, a Câmara tem liberdade de apreciação, podendo, inclusive, efetuar diligências para apurar efetivamente a legitimidade dos atos praticados pelo Prefeito. Se julgar necessário, poderá examinar documentos, vistoriar obras e serviços, com vistas à comprovação real dos fatos e a um exame mais cuidadoso das contas apresentadas. A Prefeitura não poderá recusar-se a oferecer os processos e documentos à apreciação da Câmara, ou mesmo de algum Vereador.
É evidente que a Câmara, no exercício constitucional de suas funções fiscalizadoras, tem o direito de apreciar, igualmente, os processos e recibos relacionados com a prestação de contas. Negar isso seria negar o fiel cumprimento de sua missão; seria obstar essa sua atribuição importante.
Se a Câmara julgar oportuno examinar a documentação relacionada com as contas, poderá até exigir o seu exame. Desta feita, o Executivo está obrigado a colocá-la à inteira disposição da Câmara, para verificação livre e desembaraçada.
A Câmara, pois, tem o direito ao exame. O Executivo está obrigado a exibir a documentação. Mas essa documentação, no nosso entender, não deve sair da Prefeitura, salvo em casos excepcionais. Os Vereadores deverão examiná-la na própria Prefeitura.
O controle interno é feito pelo próprio Prefeito, através de vistorias, exame de documentação, relatórios, boletins, balancetes, etc. O controle externo far-se-á pela Câmara, de conformidade com a Lei Federal nº 4.320/64. Entretanto, o julgamento das contas do Prefeito é ato da exclusiva competência da Câmara.
A aprovação das contas do Prefeito, pela Câmara, somente convalesce as irregularidades administrativas, não as criminais. As infrações penais não são julgadas, tampouco convalidadas, porque só a Justiça criminal é competente, para isto. O julgamento da Câmara abrange apenas o procedimento político e administrativo do Prefeito; se houver irregularidades políticas e administrativas, a aprovação das contas sana essas irregularidades. Mas os crimes são julgados exclusivamente pelo Poder Judiciário, sendo atribuição indelegável deste. Assim, a aprovação das contas não afasta a possibilidade do processo-crime contra o Prefeito, por infrações de natureza penal (peculato, emprego irregular de verbas ou rendas públicas, concussão, corrupção, prevaricação,etc.). Aliás, os crimes de ação pública são sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara Municipal (Decreto-lei nº 201, de 27-2-67, art. 1º).
Desta feita, aprovadas ou rejeitadas as contas, continuara o Prefeito sujeito à ação penal pelos crimes acaso cometidos, cujo julgamento compete ao Poder Judiciário.
Se as contas forem rejeitadas, deverão ser apontadas as causas da rejeição e, se for o caso, encaminhar-se-á o processo ao Judiciário, para o julgamento e responsabilidade dos que cometeram ilícito penal ou civil. Demais disso, pode a Câmara, se couber, adotar medidas político-administrativas contra o Prefeito, inclusive cassação de mandato.